政策制導：讓礦業發展精準入軌

　　政策制導：讓礦業發展精準入軌

　　——全球主要礦產資源國礦業政策及其取向透視

　　自2008年金融危機以來，全球礦業進入振蕩下行周期。為應對不利的外部環境，世界各主要礦產國采取了多種策略，從包括財政、金融、稅收、權利金、關稅貿易、社區服務等在內的礦業經濟政策入手，陸續推出更積極、更有利于推動本國礦業向好發展的舉措。發達國家以保護勘查和勘查企業為主，而單一經濟模式的資源國有加強礦業治理的趨向，以期創造更有利于吸引礦業投資者入駐的良好環境。

　　在前不久舉行的2016中國國際礦業大會上，有專家表示，國內礦業已出現回暖跡象。事實上，我國在礦業經濟政策方面也相應做出了調整，以求在國際礦業市場競爭中獲得相對的優勢。

　　加強完善礦業資源法律法規

　　建立與完善法律法規是促進礦業發展和資源勘查開發的保障。近年來，包括中國在內的世界主要資源或礦產大國都很重視這方面的建設，并且收到了明顯成效。

　　墨西哥有非常完整的礦業法。使赴墨西哥投資礦產領域變得越來越穩定可靠。

　　吉爾吉斯斯坦將研究制定完善礦業法，對礦業的監管將以法律的形式固定下來。

　　印度規定包括鋁土礦在內的大部分金屬礦物的采礦租約只能通過競標和電子拍賣方式獲得。2016年3月，印度政府向議會提交了礦山、礦產開發和監管法修正案，規定非經拍賣授予的礦權且其所生產的礦產品屬專門用途，在遵守政府限定的條款和條件下可以進行轉讓。政府將根據不同情況征收轉讓費，底價應與同一地區類似礦山拍賣價格差不多。

　　大宗商品價格迫使南非政府出臺系列規定，加強政府部門互相協調來為礦業的開發和勘探提供絕佳機會，加速礦業發展。南非政府主導在黑人賦權領域開展工作，推動黑人進入到礦業利益分配中，讓礦業產生的經濟效益能夠更加公平分配。在法律方面，近年來，南非最重要的一部法律就是2012年提出的《礦產石油資源開發法案》，保證政府及時采取措施和行動，減少行政所產生的延誤。

　　烏克蘭國會通過關于政府開采和銷售琥珀的法案。烏克蘭生態和自然資源部已決定，在《琥珀開采和加工法》通過前停止審批琥珀勘探和開采申請。2015年5月，烏克蘭政府開啟國有企業私有化進程，涉及國家部分控股的熱能企業和地方電力企業、國有煤礦企業和礦井、烏克蘭泥煤集團公司等共286家企業。

　　阿根廷政府計劃明年年初將新的開采法案送到國會，希望統一之前擬議的聯邦礦業法律規程，允許露天礦礦山在全國各地經營，以作為啟動該領域投資的一部分努力。盡管阿根廷富含銅、金、銀和鋅礦，在礦業投資方面其已落后于富含礦產的鄰國智利和秘魯，但阿根廷的地方性法規是嚴苛的，在全國23個省中有7個由于環境問題完全禁止開采露天礦。在未來五年內秘魯和智利分別預計有300億美元和500億美元的礦業投資，低于阿根廷目前的預期。

　　2016年3月，津巴布韋總統穆加貝宣布政府將接管國內所有金剛石礦。并解除了持續四年的鉻礦出口禁令，為12家私人企業與一家國有企業頒發了鉻礦出口許可證，并降低了基礎金屬礦山用電價格，同時政府將鉻礦開采稅從2%提高到5%。

　　2016年5月10日，中國財政部和國家稅務總局聯合對外發布《關于全面推進資源稅改革的通知》，明確自2016年7月1日起全面推進資源稅改革。根據《通知》要求，在已對原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅實施從價計征改革的基礎上，這次改革將對絕大部分礦產品實行從價計征。這次改革將全部資源品目的礦產資源補償費費率降為零，取締地方針對礦產資源違規設立的收費基金項目。此外，國土資源部正在探索建立礦產資源國家權益金制度。這次改革的實施，將進一步推進清費立稅，理順資源領域的稅費關系，進一步規范我國的礦業市場。

　　目前，我國頁巖油氣勘探和開發面臨許多不確定的風險，環境保護形勢不容樂觀。在鼓勵頁巖油氣開發的同時應該高度重視環境保護，規范頁巖油氣開發，制定合理的監管政策，保證經濟、環保地進行頁巖油氣開發。

　　調整礦業稅收政策吸引投資

　　礦業稅收政策的調整主要體現在3個方面：一是稅種的增減，二是稅基的調整，三是稅率的調整。各國目標和價值取向不同，有的國家促進本國礦業的發展，有的強調增加本國收入，有的強調社區發展，有的則強調民族產業的保護等。因此，各國礦業稅收政策呈現分化。

　　加拿大在聯邦政府2016預算中將礦產勘查稅收抵免15%的政策期限延長至2017年3月，并出臺一整套資源開發方案，重點支持創新、融資、土著和社區磋商，以及北部地區的經濟發展，另外還將環境研究和社區磋商所發生的費用計入勘查支出。

　　根據《2014金融法案》修正案，肯尼亞從2015年1月起對礦產和石油業征收資本利得稅，外國投資者將被征收處置該行業固定資產所得收益的37.5%，本國投資者稅率為30%。此舉預計可使該國年稅收增加1.1億美元。2015年7月，肯尼亞通過新礦法，規定政府持有新礦業項目10%的權益。

　　澳大利亞稅務局自2014年開始安排了為期3年總計1億澳元的勘查鼓勵項目，向投資者提供稅收抵免，允許礦業企業將虧損轉為勘查開發鼓勵信用。2015年7月，澳大利亞聯邦政府實施勘探開發鼓勵計劃，給予無可征稅收入的小型勘查公司開展綠地勘探項目貸款支持的激勵政策，企業有了利潤后再逐步償還。在2015年勘探開發鼓勵計劃基數上，2016財年將再增加3500萬澳元，2017年再增加4000萬澳元。

　　為增加財政收入和平衡赤字，籌集基礎設施建設項目所需資金，控制消費和抑制通脹，以及推動新能源產業，并從吸引礦業投資轉向促進社會發展，巴西、印度尼西亞等國家調整了稅率。印度尼西亞對于地熱、天然氣加工等綠色投資行業提供稅收優惠;將企業所得稅從目前的25%逐步降低至17.5%。擴大“先鋒”企業范圍，使包括金屬、煉油以及石油天然氣化學衍生品、機械、可再生資源、經濟基礎建設企業在內的9類企業享受稅收優惠，即在5~10年內可享受70%的所得稅減免以及各類津貼。向持IUP采礦許可證的非政府直管礦商，征收1.5%的煤炭出口所得稅。巴西針對進口商品、燃油等加稅;對于進口商品，將把社會一體化稅和社會保險稅提高至11.75%。布基納法索廢除了減免征收礦業公司10%利潤稅的政策。持有開發許可證的礦業公司要按照利潤的27.5%納稅，持有采礦證的企業每月要將1%的營業額或1%的開采礦物價值上交地方發展基金，國家也將礦業產值的20%注入其中。

　　2015 年以來，俄羅斯、哈薩克斯坦、巴西、南非、烏克蘭、阿根廷、印度、印度尼西亞等國家均調整了礦產品關稅。有的國家降低甚至取消了關稅，或者對出口給予補貼，以促進國內產品的出口，降低對資源出口稅收的依賴，減少國際市場對本國財政的影響。

　　而為應對進口礦產品的沖擊、保護本地企業，恢復行業競爭力，保護環境、打擊走私以及彌補稅收損失，印度、越南、印度尼西亞等國采取了加征臨時或提高關稅的措施。

　　礦業權政策調整趨同

　　礦業權授予方式和權利金費率及征收方式是調整礦產資源所有權人和使用權人經濟分配關系的重要手段。在權利金費率調整上，各國有相互參照、趨同趨勢。同時，權利金有實現制度化的趨勢。

　　在墨西哥，政府可以公開接受任何人的申請，墨西哥的申請一次頒發可以使用權限50年，還可以延長50年。墨西哥的礦業許可是指勘探權和挖掘開采權，而不是礦山所有權。目前，墨西哥有2.5萬多種礦權的申請。辦理礦權許可后，需要繳納稅款。隨著年份逐漸增長，繳納的稅款也會逐漸增加。

　　阿根廷由國家政府層面制定一系列法律，保證了所有礦業投資者前30年的稅收穩定。各個省可以自主發放礦權，以及發放權建設許可和環保許可。

　　在權利金費率比較低的巴西，其調整的方向與秘魯、智利等鄰國相同，都是上調了權利金費率。而美國、加拿大等很多國家都逐漸將權利金制度的審查制度化。

　　為增加財政收益和遏制失控的開采活動，馬來西亞彭亨州擬按開采量征收鋁土礦附加費。由于擔憂對環境的沖擊，政府決定暫停開采鋁土。

　　坦桑尼亞議會批準了存在爭議的《油氣法案》，旨在發展新興油氣工業。其陸地或陸架地區的天然氣權利金為12.5%，海上為7.5%，政府在天然氣生產中的利潤份額最低為60%至85%。

　　贊比亞政府批準實施新的銅礦權利金制度，即權利金率以銅價計征，用以穩定就業，同時在銅價上漲時增加財政稅收，并減輕企業在礦產品價格下跌期的稅費負擔。這已是贊方2015年以來第4次調整權利金費率。

　　根據2015年修訂版的《礦產和礦山開發管理法》，印度政府把礦業企業所繳權利金的2% 放入“國家礦產勘查信托基金”，每年約7500萬美元，遠高于目前每年500 萬美元的礦產勘查支出。

　　加拿大阿爾伯塔省權利金提高所得的全部收益都將納入省信托基金。

　　中國不斷加強礦業權市場建設，進一步理順政府和市場的關系。其主要措施有以下幾個方面：一是簡政放權，合理劃分中央和地方管理權限。2013年以來，國土資源部已經取消地質礦產審批事項25項，清理了全部非行政許可事項。二是積極參與宏觀調控，促進礦業優化升級。實施礦業權設置區劃制度，在礦產資源總體規劃或專項規劃中設“礦業權設置區劃”專篇，對礦產資源勘查開發布局進行規劃安排;保護和合理利用稀土、鎢資源，進一步加強稀土、鎢礦業權宏觀調控。三是加強監督，規范管理。2011年，國土資源部下發《關于建立健全礦業權有形市場的通知》，截至2011年12月31日，31個省(區、市)省級礦業權交易機構已經全部建成?！蛾P于做好礦業權有形市場出讓轉讓信息公示公開有關工作的通知》規定了礦業權出讓轉讓實行“五公開”，即以招標拍賣掛牌方式出讓礦業權、以申請在先方式出讓探礦權、探礦權轉采礦權、以協議方式出讓礦業權以及礦業權轉讓等五種情形相關信息必須通過礦業權市場、互聯網等媒體對社會公開，公示公開系統與國土資源部礦業權配號系統相連接，礦業權在系統公示公開后才能獲得對應的探礦權(采礦權)號。國土資源部印發的《礦業權人勘查開采信息公示辦法(試行)》規定，自2016年7月1日起，礦業權人需及時在國土資源部或省級國土資源主管部門門戶網站公示勘查開采信息，主動接受監督。四是做好公共服務，營造良好的礦業環境。進一步提升礦業權出讓交易規范化、透明化水平，促進公共資源交易陽光操作，提高公共資源配置的效率和效益。

　　以服務政策助推礦業管理和發展

　　在市場低迷的情勢下，一些國家有可能加強礦業治理方面的政策和行動。例如，加緊對礦山盜采濫采行為的打擊，要求用本國貨幣進行從生產到運輸的國內交易活動，取消礦業特殊優惠稅制，提高權利金費率及提高政府參股比例，增設地方發展基金，并利用對下游工業產品進口關稅調整來保護國內市場，提升本地選冶加工企業的競爭力等。

　　蘇丹政府制定了一系列相關的礦業政策和發展規劃，以促進礦業發展。在推進礦業相關產業發展同時，蘇丹重視對環境的保護，要求國外在蘇丹采礦的公司遵守國際環保標準和法律。目前，蘇丹共有148家國外企業進行開采工作，其中16家企業專門進行金礦開采，預計今年底將超過30家。近年來，蘇丹政府頒布了相關的優惠政策，鼓勵更多的本地以及外國企業進入蘇丹進行礦業生產。

　　中亞地區多數國家為吸引礦業投資，重新修訂礦業法和投資法，出臺優惠外資政策。在推進油氣、煤炭、金屬礦產等礦產資源綜合勘探開發的同時，著力推進礦產資源深加工技術、裝備與工程服務領域的合作。

　　在西非內陸，馬里政府為了鼓勵外商進行投資，重視基礎設施建設投資。同時，馬里政府重視環保和可持續發展，制定了相應法律法規，以確保所有的外商都能夠自由選擇要開采的資源，并進一步對貨物、材料、設備及運營實行對外開放。

　　尼日里亞正在進行的國家工業化，支撐和促進了本國礦業發展。未來20年，尼日里亞明確了長期和短期的發展計劃和戰略，以應對全球商品市場價格的起伏跌宕。

　　非洲國家經濟一體化已取得長足進展。非盟的目標是在2017年建立起非洲自貿區。在礦業方面，非洲國家正在研究建立礦業聯盟，贊比亞、肯尼亞等多國建議制定通行的礦業政策，建立統一的礦業法律及財政制度，阻止過度開采。同時，非洲國家正在進行環境保護等法律法規以及油氣開采技術政策的適應性研究。

　　鼓勵礦產勘查和科技創新

　　目前，勘探已成為澳大利亞政府尤其重視的部分。澳大利亞現有礦產項目至少都是在30年前探明的，很多地區勘探方面仍是空白，潛力很大。澳大利亞政府宣布將斥資1.885億澳元建立包括礦業在內的“工業增長中心”。2015 年4 月，南澳州政府宣布繼續實施鉆探發現激勵計劃，推動民間勘探。

　　澳大利亞政府曾在礦業研發方面投入巨額經費。如今，為應對礦業低迷，澳大利亞政府更加重視科技創新，通過增加投入或成立獨立部門加強科技創新工作。2016年2月，澳大利亞建立國家能源資源發展中心(NERA)。該中心將致力于利用現有的澳大利亞礦產資源部門的競爭力，促進創新，推動研究工作。澳大利亞政府計劃在4年內為該中心投入1540萬澳元。此前，澳大利亞政府還公開承諾，在未來10年，將逐步把公司的盈利稅率減到25%。

　　加拿大則圍繞深部找礦問題，建立科技創新平臺，以促進深部找礦的科技創新。加拿大公布聯邦政府2016預算案，設計了可持續開發計劃，將撥款10億加元用于清潔能源相關礦產的勘探與開發;計劃在2020年以前，技術創新投資達到7.75億加元，進一步控制能源消耗，保護和改善水資源利用，進一步完善采礦工藝，以高效益、低風險的方式進行采礦開發。

　　加拿大的超深采礦網絡(UDMN)是一個商業引領的卓越中心網絡(NCE)，由礦業創新卓越中心(CEMI)提出倡議建立，旨在幫助礦業開發和推動商業可用的研發項目，最終使得創新性技術在礦業中進行部署和應用。該網絡由礦業部門、油氣部門的成員主持，中小型礦業公司、行業中介、研究中心和大學都積極參與其中。通過這個網絡，UDMN將繼續使得加拿大和安大略省在全球深部采礦知識方面處于領導地位，從而確保國家保持自然資源投資最佳目的地的地位。在未來的10年內，加拿大還將撥款1200 億加元用于基礎設施建設投資，激活加拿大北部和邊遠地區的礦業開發潛力。

　　相關信息披露，玻利維亞政府計劃2016 年投資1000 萬美元對拉巴斯、奧魯羅、波托西和圣克魯斯等省的8個礦權地進行勘探，礦區必須將權利金的10%上繳玻利維亞地質礦產局。

　　委內瑞拉能礦部表示，將加緊開發奧里諾科重油帶這一世界上已知最大儲量的重油區，給其特殊政策優惠，促進與油氣開采、礦產開發相關的生產、服務、住房投資。委內瑞拉2016 年計劃在石油領域投資345億美元，其中27% 將投向重油帶。

　　全球礦產資源供應來源多元化

　　受全球經濟持續低迷影響，大宗礦產資源價格萎靡。全球礦產資源國家調整礦業發展戰略，礦產品生產供應更加豐富多元。

　　2016年，加納推出新的能源政策，主要目標就是確保礦業生產基地的多樣化，礦業收入的優化，同時滿足當地物資和服務的需求，確?；A設施為當地發展提供更多貢獻。

　　在澳大利亞，南澳政府今年初發布了州政府級別的銅礦發展戰略和鐵礦發展戰略，以吸引銅礦和鐵礦的勘查投資，促進南澳的銅礦和鐵礦發現，并提高競爭力。

　　加拿大安大略省發布了新的礦產資源開發戰略，旨在吸引新的投資，并支持礦產勘查和開發方面的創新。

　　在一些資源潛力較好的地區，因今年以來政策轉好，也越來越受到市場關注，如圭亞那和阿根廷。圭亞那第二座大型金礦項目資源儲量近百噸，于2015年投產。阿根廷總統毛里西奧•馬克里總統宣稱將組建阿根廷歷史上第一個能源和礦業部。

　　科特迪瓦政府為吸引礦業投資，在稅收方面出臺了一系列優惠政策，比如對所有權稅及營利稅進行減免和優惠，并且用于礦業開發的貨幣進行兌換是完全免費的。

　　在過去超過10年的時間里，隨著國內經濟的繁榮，中國迅速在全球范圍內收購大宗商品資產。數據顯示，2005年，中國的境外資源投資為82億美元，2013年飆升至533億美元。盡管目前中國經濟發展持續放緩，但數據顯示，2015年中國企業的境外投資又將刷新歷史紀錄。

　　從當前情況看，在海外投資的企業失敗的較多，成功的較少。國內企業對外的礦業投資，主要還是聚焦于礦山項目的收購，以開展實體經濟為目的。由于中國企業能夠獲得的項目條件不是很好，間接導致投資失敗率升高。

　　對于中國企業來說，境外進行投資并購，會遇到與在境內不同的法律和商業風險。

　　一是國家安全審查。中國企業到境外投資并購，特別是在一些發達國家投資，首先要面臨的是“國家安全審查”。比如，美國設有“外國投資委員會”(簡稱CFIUS)，它由9個部委的主要負責人組成，他們來自財政部、司法部、國土安全部、商業部、國防部、國務院、能源部、美國貿易代表辦公室、科技政策辦公室，由財政部長擔任主席。該委員會負責審理外國在美投資項目，如果發現項目威脅到美國“國家安全利益”，可以要求投資人對投資項目進行適當調整，或者建議總統暫?；蚪乖摻灰?。澳大利亞也設有外資審查機構叫“外國投資審查委員會”(簡稱FIRB)，對超過一定規模的外國投資項目進行審查和批準。加拿大也有類似的外國投資審查制度。

　　二是境外政治法律制度風險。除了發達國家以外，如今發展中國家也是中國企業投資的巨大市場，而在這些國家投資，由于其政治法律制度和中國企業所熟悉的環境迥異，可能給投資帶來各種意想不到的風險。

　　三是勞工和工會。很多國家尤其是發達國家對勞動問題都有很嚴格的規定，工會對企業的重大事項有很大影響力，這和國內的情況有所不同。如果對勞動問題和工會的影響力沒有充分的預計，可能導致投資失敗。

　　四是法律變化的風險。投資人在了解意向投資國法律后，還要考慮這個國家今后法律變化可能帶來的風險。

　　資料顯示，2015年以來，全球近30個國家調整了礦業經濟政策。盡管當前市場價格下跌，但礦業仍是資源國穩定就業、增加財政收入、實現可持續發展的重要途徑。而隨著近期礦業的回暖勢頭，業界普遍對礦業未來充滿了信心。對于資源國政府和外國投資者而言，目前低位運行的礦業蘊含了行業管理與發展的新機遇，但也需要更加關注各種深層矛盾。